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农村义务教育学校公用经费支出实证研究

时间:2012-10-12 10:53作者:《中国教育学刊》2012年第8期 来源:责编: 字体设置:

 

农村义务教育学校公用经费支出实证研究

——基于对我国9个省份107所农村学校的调查分析

 

    钟秉林 赵应生 洪煜 阮琳燕

 

[摘要]对我国9 个省份107 所农村义务教育学校公用经费支出的统计分析结果显示:我国农村义务教育学校公用经费尚存在管理不规范使用效益不高等问题,不同学段不同地域寄宿制和非寄宿制学校之间公用经费支出的差异性十分显著今后,我国要通过完善公用经费管理办法提高公用经费保障水平加强监督审计实行财务公开等方式,进一步加强管理,提高农村义务教育学校公用经费的使用效益

[关键词]农村义务教育学校;公用经费支出;预算管理

[中图分类号] G521 [文献标识码] A

[文章编号] 1002- 4808 2012 08- 0001- 08

 

公用经费是行政事业单位用于日常办公业务活动方面的经常性开支公用经费保障水平是农村义务教育学校运转水平的直接表征,与教育教学质量密切相关[1]根据财政部教育部20061 月颁发的农村中小学公用经费支出管理暂行办法的规定,农村公办义务教育学校公用经费是指保证学校正常运转在教学活动和后勤服务等方面开支的费用其具体支出范围包括教学业务与管理教师培训教学实验文体活动水电取暖交通差旅邮电仪器设备及图书资料购置房屋及仪器设备的日常维修维护等

在相当长一段时期内,学校公用经费主要是通过向学生(家庭)收取学杂费来保障广大农村地区学杂费标准一直较低,且有相当比例的学生不能按时足额缴纳;即便是已收取的杂费,也有相当一部分用于教师工资校舍建设等方面,并没有全部用于学校公用支出这一状况导致农村义务教育学校公用经费保障水平不仅较低,而且极不稳定,一些农村义务教育学校甚至连维持最基本运转的经费都严重不足[2]20 世纪80- 90 年代至21 世纪初,保运转保工资和保安全成为我国农村义务教育办学的重要目标

为从根本上解决投入不足责任不清这一长期困扰农村义务教育发展的难题,国务院于2005 12 月印发关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知,决定实施农村义务教育经费保障机制改革,将农村义务教育经费全面纳入公共财政的保障范围这次改革的一项重要内容是免除农村义务教育阶段学生学杂费,所需资金由公共财政安排2009 年,国家出台并落实了农村义务教育学校公用经费基准定额:小学生每年人均300 初中生每年人均500 元;2010 年又将基准定额分别提高了100 可以说,实施农村义务教育经费保障机制改革后,农村义务教育学校公用经费严重不足的问题已经得到根本缓解

但同时要看到,政府和社会各界长期以来更多关注农村义务教育学校公用经费保障的稳定性和充足性问题,而对于公用经费实际支出情况的关注则相对较少为规范农村义务教育学校公用经费管理,提高使用效益,财政部教育部于2006 年印发了农村中小学公用经费支出管理暂行办法,严格限定了公用经费支出范围,并规定农村中小学公用经费不得用于人员经费基本建设投资偿还债务等方面的开支此规定对于规范各地农村义务教育学校公用经费管理和支出起到了积极的作用,但是目前农村义务教育学校农村义务教育学校公用经费支出实证研究公用经费还存在着诸多问题,其主要表现为公用经费被挤占挪用的现象仍然不同程度地存在,公用经费支出结构不合理,等等例如,2007 年国家审计署对全国54 个县农村义务教育经费的审计调查发现,有46 个县的中小学和教育财政部门存在挤占公用经费的现象,累计超过1.1亿元[3]有研究显示,农村中小学人头费挤占公用经费现象普遍存在,真正用于教学的经费大量减少,导致公用经费促进教育教学质量提高的作用不显著[4]

因此,在我国农村义务教育学校公用经费保障的稳定性充足性问题得以逐步解决,经费使用的规范性有效性问题进一步凸显的背景下,我国有必要进一步跟踪学校公用经费的实际支出状况,发现和分析学校公用经费支出存在的问题,建立健全有关管理制度,切实加强监管,确保公用经费按规定用于保障学校运转和提高教育教学质量,充分发挥其使用效益

数据采集与研究方法

为全面真实了解农村义务教育学校公用经费实际支出情况,在有关部门协助下,笔者采集了我国9 个省份107 所农村义务教育学校2008 年公用经费的原始支出数据在选择省份时,考虑到地域差异和发展水平差异,在东西部地区各选择了3 个省份;在选择学校时,综合考虑学校类别规模寄宿和非寄宿等情况,以便于不同地区不同类型学校之间的比较分析(见表1

 

 

不同地区不同类型学校的支出数据口径差异较大,累计将近200 为便于分析,笔者将所有学校的各项支出逐一进行了审核,将其归纳为15 大类:办公费差旅及交通费水电费政策性支出大型修缮费教师培训费教学教研费图书资料费劳务费及其他人员经费招待费日常维修费专用材料及设备设施购置费会议费取暖费和其他其中,政策性支出包括残疾人保障金环境卫生费联防费手续费学生保险费税款校方责任险职工福利费工会会费等依有关规定缴纳或提取的各种费用此类支出中,根据现行规定,校方责任险和职工福利费工会会费属于学校公用经费中的合理支出,其他均属于超范围支出。“劳务费及其他人员支出包括教师津补贴奖金临时聘用的工勤人员工资以及劳务费等项目,其中教师津补贴和奖金为现行政策明确不允许开支的项目。“其他支出为所调查学校列举的不易一一归类的支出,包括物业费广告宣传费赠予支出费被装购置费支付利息费专项业务费捐赠慰问款春节慰问品费纪念品费等

同时,笔者从以下四方面对归类后的数据进行了分析第一,总体支出结构其主要是指各类支出占总支出的百分比,以全面了解公用经费的总体使用情况第二,地域差异一是东中和西部之间的差异由于社会经济和教育发展水平差异显著,东西部地区在农村中小学公用经费支出方面可能存在差异二是南方和北方之间的差异两类地区农村中小学支出需求存在明显不同例如,北方地区的农村中小学普遍有取暖支出,而南方地区的学校一般没有第三,学段差异,其主要考察小学初中和九年一贯制学校之间的差异这三类学校在办学规模支出重点等方面的差异可能会影响其公用经费支出第四,寄宿制学校与非寄宿制学校的差异由于规模管理等方面的差异,这两类学校实际运转需求差异很大,公用经费支出可能会存在差异

为有效反映各类农村义务教育学校公用经费支出的差异情况,本研究引入二分变量来显示学校在地域学段和寄宿等方面的差异例如,代表东部的虚拟变量中,东部地区的数据用1表征非东部地区数据用0表征在具体分析中,以每类支出占各学校总支出的百分比为因农村义务教育学校公用经费支出实证研究变量,以上述二分变量为自变量,对二分变量所划分出的两组样本进行均值比较对于方差齐性的样本,进行单因素方差分析;对于方差不齐性的样本,采用U 检定,分析两组样本的等级排列是否有显著差别

调查结果分析

(一) 总体支出情况

通过对样本学校各类公用经费支出额度及其占总支出比例的统计分析,笔者总结出以下几点:第一,办公费日常维修费专用材料及设备设施购置费所占比例最高,三类支出合计占公用经费总支出的40.89%;第二,与教育教学直接相关的支出,如教学教研费教师培训费图书资料费等所占比例明显偏低,其中图书资料费仅为1.54%,远低于国家规定的5%;第三,政策性支出招待费和其他支出所占比例较高,三项支出合计占总支出的18.75%;第四,虽然财政部教育部明令禁止农村中小学公用经费用于支付人员经费,但此类支出占总支出的比例仍然超过了3% (见表2

 

 

(二) 地域差异情况

运用单因素方差分析和U 检定,笔者分别从东西部地区和南北方两个维度对农村中小学公用经费支出的地域差异进行了分析,其具体情况如下

1. 西部地区差异情况

首先,东部地区学校在差旅及交通费政策性支出大型修缮费招待费和取暖费等方面的支出比例显著高于非东部地区学校,其中政策性支出大型修缮费和取暖费比非东部地区学校高10%~15%;而在办公费水电费教师培训费教学教研费图书资料费专用材料及设备设施购置费和会议费等方面的支出比例则明显低于非东部地区学校,其中办公费教学教研费和图书资料费低7%~11% (见表3

 

 

其次,中部地区农村中小学的办公费教学教研费所占比例明显高于非中部地区学校,其中办公费高8.71%,教学教研费高14.81%;差旅及交通费所占比例则略低于非中部地区的学校(见表4

 

 

最后,西部地区农村中小学办公费教师培训费图书资料费专用材料及设备设施购置费和会议费所占比例明显高于非西部地区,其中图书资料费高出近10%政策性支出大型修缮费招待费和取暖费等支出所占比例显著低于非西部地区,其中大型修缮费低15.6%,取暖费低12.03% (见表5

 

 

2. 南北方差异情况

南北方农村中小学公用经费支出结构的差异主要体现在图书资料费取暖费水电费政策性支出大型修缮教师培训费招待费和会议费这八个支出类别上其中,北方学校的前两类支出所占比例显著高于南方学校,取暖费高出21.18%,图书资料费高出8.88%北方学校的后六类支出所占比例低于南方学校,其中大型修缮费低12.61%(见表6

 

 

(三) 学段差异情况

统计分析发现,各学段农村中小学公用经费支出结构亦存在差异,其具体表现在以下几方面

一是农村小学的水电费和取暖费支出所占比例显著低于其他学校其中水电费低2.31%,取暖费低7.67% (见表7

 

 

二是初中与其他学校在公用经费支出上的差异表现在水电费和劳务费及其他人员经费两方面其中水电费高3.01%,劳务费及其他人员经费高3.13%(见表8

 

 

三是九年一贯制学校的公用经费支出结构与其他学校的差别体现在教学教研费和取暖费上其中教学教研费低7.86%,取暖费高14.51%(见表9

 

 

(四) 寄宿制学校与非寄宿学校的差异情况

寄宿制与非寄宿制学校在公用经费支出结构上的差异主要体现在大型修缮费上,非寄宿制学校的此项支出比寄宿制学校高11.4% (见表10

 

 

存在的问题及政策建议

(一) 存在的问题

经调查研究分析,笔者发现农村义务教育学校公用经费主要存在以下几方面问题

第一,农村义务教育学校公用经费保障水平总体偏低绝大多数农村义务教育学校的公用经费主要用于维持基本运转,办公费日常维修费专用材料及设备设施购置费取暖费水电费等维持运转的费用大约占公用经费总支出的60%,有的学校高达95%以上相比之下,教学教研图书资料教师培训等与教育教学质量直接相关的支出占总支出的比例明显偏低,平均不到9%,最低的学校仅0.3%值得注意的是,西部地区的教师培训费和图书资料购置费所占比例高于其他地区据初步分析,这与西部地区总体支出水平较低国家对西部地区学校有专项经费补助等因素有关总体而言,实施农村义务教育经费保障机制改革后,尽管农村义务教育学校公用经费水平显著提高,但是其总体上仍处于维持基本运转的水平,还不能满足实际需求和全面提高农村义务教育质量的需要

第二,违规开支学校公用经费的现象普遍存在对照国家规定的农村义务教育学校公用经费支出范围和农村中小学预算编制科目,公用经费违规开支大致可分为以下几类:一是用于捐助,包括捐款赠予支出等;二是用于缴纳社会保障方面的费用,包括医疗保险失业保险教师保险残疾人就业保险等;三是用于教师福利或者在编教师的劳务费,包括抚恤金教师体检费女职工身体普查中考奖金药费教师节补助超课时津贴班主任津贴等;四是用于资助家庭经济困难学生,包括助学金学生生活补助学生资助等;五是招待费支出,包括用餐费和购买香烟水果等产生以上现象的原因是多方面的,既有农村义务教育学校公用经费管理粗放的原因,也有相关制度不完善政策不配套的原因

第三,北方地区农村义务教育学校的取暖费负担很重笔者对所调查的北方三省(辽宁山西青海) 32 所学校的取暖费支出情况进行了专门分析结果显示,取暖费支出占公用经费支出的25.42%,而绝大多数南方学校没有取暖费支出针对这一特殊情况,从2008 年起,中央财政对北方地区学校拨付了取暖费,标准为每年生均50 但据推算,北方高寒地区农村学校生均取暖费支出达每年70~110元,多数学校只能从日常公用经费中列支此项经费可以说,取暖费已成为北方农村义务教育学校的沉重负担第四,寄宿制学校的运行成本高于非寄宿制学校此次调查的寄宿制学校维持基本运转的经费占总支出的61.39%,而非寄宿制学校仅为51.63%,相差近10 个百分点导致寄宿制学校维持基本运转经费偏高的开支项目主要是劳务费及其他人员经费寄宿制学校的劳务费及其他人员经费占总支出的4.34%,而非寄宿制学校为2.53%,前者比后者高1.81%寄宿制学校虽然在提高办学质量促进教育普及等方面有优势,但其办学成本偏高的问题不容忽视

(二) 政策建议

第一,进一步提高农村义务教育学校公用经费保障水平鉴于目前农村义务教育学校公用经费保障总体水平仍然偏低,我国应逐步提高公用经费定额标准,不仅应满足学校正常教育教学的需要,还要充分考虑提高教育教学质量全面实施素质教育的需要对于北方高寒地区取暖费负担重的学校,政府要进一步加大扶持力度,避免取暖费挤占学校公用经费,影响学校日常运转对于寄宿制学校,政府要充分考虑公用经费支出的特殊需求,提高定额拨款标准或以其他方式予以补贴同时,各地政府应增强政策的弹性,建立农村义务教育学校公用经费标准随物价上涨而相应提高的机制

第二,调整和规范农村义务教育学校公用经费支出项目目前,已有的与农村义务教育学校公用经费支出相关的文件主要存在以下问题:一是现有支出类别不能覆盖学校实际运行中的所有合理支出;二是有的支出项目缺乏参照标准,随意性较大因此,笔者建议有关部门应根据实际需要,尽快修改完善农村中小学公用经费支出管理暂行办法,进一步明确农村义务教育学校公用经费开支范围;对于合理且已实际发生的开支项目,要纳入公用经费开支范围同时,地方政府也要因地制宜地制订本地区农村中小学公用经费支出管理的制度文件,进一步细化支出项目和标准,使其具备可操作性

第三,进一步明确严禁从公用经费中支出的项目107 所学校的调查分析显示,农村义务教育学校公用经费被挤占和挪用的现象还比较普遍针对这一情况,政府在进一步明确公用经费支出项目的同时,对不属于公用经费保障范围的支出要严令禁止例如,严禁从公用经费中开支教职工人员经费福利和补助经费(如离退休费退职费抚恤金生活补助救济费医疗费助学金奖励金住房公积金购房补贴提租补贴其他对个人和家庭的补助支出等);严禁将公用经费用于基本建设和偿还债务缴纳不应由学校承担的政策性收费以及其他经营服务性收费;严禁任何单位和个人以任何形式向学校摊派各种费用

第四,进一步强化农村义务教育学校预算管理农村义务教育学校公用经费使用和管理之所以存在各种问题,其重要原因之一是预算管理薄弱当前,许多农村学校校长的权力缺乏有效制约,公用经费开支随意性大,要么未编制预算,要么预算编制流于形式,不能严格执行今后,政府必须抓住预算管理这个关键环节,进一步规范农村义务教育学校公用经费的使用和管理首先,所有农村义务教育学校都必须按要求编制预算,学校全部收支必须纳入预算管理学校预算的编制要在校长主导下,吸收教师学生及其他相关方参与其次,学校编制的预算要按程序报批教育行政部门和财政部门要充分履行职责,认真审核和批复学校预算最后,农村义务教育学校预算一经批复,就要保证其严肃性有关部门要按照预算及时拨付公用经费,学校的各项支出必须严格按照预算执行;预算调整要报有关部门审批,学校不得随意调整

第五,切实加强对农村义务教育学校公用经费的监督对农村义务教育学校公用经费进行有效监督,确保公用经费合规合理使用,是保证公用经费资金安全和提高使用效益的重要手段首先,要建立健全相关财务管理制度,将学校公用经费支出全部纳入制度监管范围,避免公用经费使用和管理的随意性其次,要建立和完善学校财务公开制度,所有收支都应定期在全校范围内公布,接受广大师生监督,提高公用经费管理的透明度再次,要加强对农村义务教育学校公用经费的审计,并将审计结果通过适当方式向社会公开同时,要建立农村义务教育学校校长离任经济责任审计制度最后,要加大对违规违纪使用农村义务教育公用经费行为的惩处力度

 

[本文系国家自然科学基金2011 年度重点项目中国教育资源配置理论与重大现实问题研究(项目编号:71133002) 研究成果]

 

[参考文献]

1]杜育红.教育发展不平衡研究[M.北京:北京师范大学出版社,20016-24.

2]周晓红,孙艳霞.论重建我国农村义务教育投资新体制:我国农村义务教育投资的困境与出路[J.东北师范大学学报:哲学社会科学版,20022):106-113.

354 个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果[EB/OL](. 2008-07-04)[2012-05-12.http//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2302045.html.

4]薛海平,王蓉.农村义务教育分权管理制度对教育质量影响实证研究:基于湖北江苏两省中小学校的调查[J.教育学报,20104):55-64.

 

钟秉林/ 北京师范大学校长,中国教育学会会长,教授,博士(北京100875);赵应生/ 北京师范大学教育学部讲师,博士(北京100875);洪煜/ 北京师范大学教育学部博士研究生(北京100875);阮琳燕/ 京师范大学教育学部硕士研究生(北京100875)。

(责任编辑余丽红)

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